【摘要】

建筑工程概算是指在工程建設(shè)過程中，根據(jù)不同階段的設(shè)計(jì)文件的具體內(nèi)容和有關(guān)定額、指標(biāo)及取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)先計(jì)算和確定建設(shè)項(xiàng)目的全部工程費(fèi)用的技術(shù)經(jīng)濟(jì)文件，其主要分為設(shè)計(jì)概算、修正概算、施工圖預(yù)算、施工預(yù)算等。本文對當(dāng)前政府投資建設(shè)中，項(xiàng)目超概算管理體制、制度、監(jiān)管等方面存在的主要問題進(jìn)行了深入細(xì)致的剖析，并從強(qiáng)化投資項(xiàng)目管理、健全投資決策機(jī)制、改進(jìn)管理方式等方面進(jìn)行闡述。

【關(guān)鍵詞】

工程概算；超概算成因；意見建議；前言近年來，政府性投資項(xiàng)目超概算問題嚴(yán)重，這些投資項(xiàng)目超概算不僅使單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算管理失控，直接影響建設(shè)項(xiàng)目的投資績效，同時(shí)也干擾了當(dāng)年財(cái)政總預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行，并將影響以后年度的財(cái)政預(yù)算安排，突破預(yù)算的某些因素及做法給涉及人員帶來深層次的思考。

一、政府投資建設(shè)項(xiàng)目概算的含義：

建設(shè)項(xiàng)目概算是項(xiàng)目建設(shè)單位向國家計(jì)劃部門申請建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)或國家對立項(xiàng)項(xiàng)目進(jìn)行決策時(shí)，依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目在規(guī)劃、項(xiàng)目建議書、設(shè)計(jì)任務(wù)書等不同階段的相應(yīng)投資總額而編制的經(jīng)濟(jì)文件，是確定整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目從籌建到竣工交付使用所預(yù)計(jì)花費(fèi)的全部費(fèi)用的文件，是由各單項(xiàng)工程綜合概算、工程建設(shè)其他費(fèi)用、建設(shè)期貸款利息、預(yù)備費(fèi)、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅和經(jīng)營性項(xiàng)目的鋪底資金概算所組成的。

二、政府投資建設(shè)項(xiàng)目概算的作用：

1、它是國家建項(xiàng)目是否繼續(xù)進(jìn)行初步可行性研究報(bào)告的依據(jù)。

2、它是國家審批項(xiàng)目建議書、批準(zhǔn)設(shè)計(jì)任務(wù)書的依據(jù)。

3、它是施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)等單位簽訂合同和推行建設(shè)項(xiàng)目投資責(zé)任制的依據(jù)。

4、它是籌措建設(shè)項(xiàng)目資金，編制用款計(jì)劃，簽訂貸款合同以及劃撥資金進(jìn)行會計(jì)核算和加強(qiáng)基建財(cái)務(wù)管理的依據(jù)。

5、它是建設(shè)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、工程結(jié)算、決算、竣工驗(yàn)收以及建設(shè)支出與概算投資比較，考核工程項(xiàng)目建設(shè)成本，分析投資效果的依據(jù)。

三、政府投資建設(shè)項(xiàng)目概算的問題：

近些年來，政府投資建設(shè)項(xiàng)目概算中發(fā)現(xiàn)存在以下普遍性問題：

1、建設(shè)項(xiàng)目概算投資控制失控，竣工決算超概算、概算超過可行性研究報(bào)告估算。

2、擅自擴(kuò)大工程建設(shè)規(guī)模、盲目提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及增加建設(shè)項(xiàng)目概算投資。

3、建設(shè)項(xiàng)目未按規(guī)定的建設(shè)程序?qū)嵤?br/>
4、建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施管理難度增大。

以下以某地國有企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目為例：

1、投資概算情況根據(jù)***號文《關(guān)于某國有企業(yè)建設(shè)的可行性報(bào)告的批復(fù)》，該項(xiàng)目建筑面積8000平方米，總投資1840萬元，其中前期費(fèi)用40萬元，工程建安費(fèi)用1440萬元，設(shè)備更新費(fèi)用190萬元，預(yù)備費(fèi)170萬元。具體見下表：

2、項(xiàng)目投資執(zhí)行情況：

工程于**年*月*日正式開工，新建部分工程已于**年*月通過竣工驗(yàn)收，但部分室內(nèi)工程根據(jù)要求需進(jìn)行精裝修，因此暫未交付。場外道路、綠化等配套工程尚在施工中，具體投資執(zhí)行情況如下表：



3、預(yù)計(jì)可能超投資估算情況：

通過上述投資數(shù)據(jù)可以看出，到目前為止該項(xiàng)目可能出現(xiàn)的超支規(guī)模為1460萬元（投資執(zhí)行為根據(jù)當(dāng)前情況進(jìn)行的估算，并非實(shí)際結(jié)算數(shù)據(jù)，最終投資規(guī)模應(yīng)在結(jié)算審計(jì)完成后的結(jié)算數(shù)據(jù)）：

一、政府投資建設(shè)項(xiàng)目超投資概算原因分析:

以點(diǎn)帶面，通過上述政府項(xiàng)目投資超概算情況不難分析政府項(xiàng)目為何頻超概算的原因：

1、由于政府每年投資項(xiàng)目眾多，投資方未考慮資金來源的局限性，盲目擴(kuò)大投資規(guī)模、增加投資項(xiàng)目、擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（以上述企業(yè)為例）：

①不斷擴(kuò)大投資規(guī)模：本工程可行性報(bào)告中確定的建筑面積為8000平方米，而在項(xiàng)目實(shí)施過程中擴(kuò)大至10000平方米，新增建筑面積約2000平方米。

②增加投資項(xiàng)目： 新建項(xiàng)目實(shí)施過程中不斷新增項(xiàng)目，如空調(diào)外圍檔、辦公樓金屬構(gòu)架等，新增GBD、橋架、電纜鋪設(shè)、車道雨棚、外墻立面裝飾等項(xiàng)目。

③提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)：此項(xiàng)超投資概算尤為嚴(yán)重，新建辦公樓將水磨石地面變更為花崗巖地面、地面墻面變更為地磚地面墻面、提升衛(wèi)生間檔次等，大大超出投資估算范圍。

2、建設(shè)項(xiàng)目未按規(guī)定的建設(shè)程序?qū)嵤?br/>
①項(xiàng)目投資概算指標(biāo)采用不合理，可行性報(bào)告中確定每平米的造價(jià)為1800元，這樣的指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于建設(shè)工程的正常概算指標(biāo)，可行性報(bào)告的投資概算未經(jīng)有資質(zhì)部門的科學(xué)編制，也沒有經(jīng)相關(guān)專業(yè)單位進(jìn)行評審，同時(shí)又缺少設(shè)計(jì)概算階段，所以造成估算與實(shí)際建設(shè)投入相差較大。

事實(shí)上項(xiàng)目投資概算編制的科學(xué)合理是投資控制的重要前提，是項(xiàng)目立項(xiàng)順利通過的重要依據(jù)，但在該項(xiàng)目的建設(shè)程序中這項(xiàng)工作未做細(xì)致，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作并不充分，不重視立項(xiàng)前的可行性研究，對項(xiàng)目的規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺乏前瞻性，投資估算指標(biāo)采用不合理，造成投資執(zhí)行可能出現(xiàn)重大差異。

②未能合理安排項(xiàng)目實(shí)施程序：

由于前期工作深度不夠，實(shí)地勘測不細(xì)，主要體現(xiàn)在未能將項(xiàng)目按類型內(nèi)容分開實(shí)施，為了審批方便，突出某項(xiàng)易獲批的項(xiàng)目內(nèi)容，反將投資重點(diǎn)新建資金壓縮，致使未能合理安排項(xiàng)目施工順序，造成設(shè)計(jì)、招標(biāo)時(shí)間倉促，施工進(jìn)場后又過度強(qiáng)調(diào)工程施工進(jìn)度，要求增加項(xiàng)目、增補(bǔ)資金，工程嚴(yán)重超概算，導(dǎo)致投資規(guī)模失控。

③設(shè)計(jì)未完成就采用費(fèi)率招標(biāo)，失去預(yù)算控制：

由于上述項(xiàng)目的實(shí)施程序倉促，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)未完成的前提下，為了趕時(shí)間，采用費(fèi)率招標(biāo)模式，沒能根據(jù)設(shè)計(jì)圖紙編制建設(shè)單位期望的標(biāo)底造價(jià)作為投資控制依據(jù)，費(fèi)率招標(biāo)模式不適合對投資規(guī)模有嚴(yán)格控制的國有資金項(xiàng)目，在未有明確的設(shè)計(jì)方案的前提下，預(yù)算控制也貫徹，投資控制變?yōu)榭照?，中?biāo)合同價(jià)形同虛設(shè)。

④“三邊”工程導(dǎo)致成本無法控制：

建設(shè)實(shí)施未按照建設(shè)程序?qū)嵤?，最典型的表現(xiàn)是邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工“三邊工程”，在實(shí)施工過程中沒有預(yù)見的實(shí)際情況不斷出現(xiàn)，導(dǎo)致土質(zhì)、邊坡穩(wěn)定、基礎(chǔ)、外立面方案、裝飾標(biāo)準(zhǔn)等投資不斷提高，建設(shè)成本無法控制。

3、項(xiàng)目管理與整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施相脫節(jié)，項(xiàng)目管理貫穿于項(xiàng)目建設(shè)的全過程，由于上述多種超投資估算問題并存，因此項(xiàng)目實(shí)施管理難度增大，這也是造成投資概算的間接原因：

①項(xiàng)目招投標(biāo)工作不充分：

因設(shè)計(jì)未完成及進(jìn)行施工招標(biāo)，招投標(biāo)文件及合同對施工單位的約束性大大降低，很多新增項(xiàng)目均無法參照投標(biāo)文件予以控制，項(xiàng)目管理中常常出現(xiàn)杯施工單位摯肘的情況，導(dǎo)致工程造價(jià)有所增加。

②合同范圍界定不明確，對總包單位的造價(jià)約束力差：

由于費(fèi)率招標(biāo)的合同中只明確費(fèi)率，對是施工范圍界定不完整全面，合同中未約定明確，導(dǎo)致施工單位高報(bào)造價(jià)且不愿優(yōu)惠，最后只能實(shí)施分包，項(xiàng)目管理中對常常給施工單位牽著鼻子走。

③設(shè)計(jì)方案考慮不充分，導(dǎo)致較大設(shè)計(jì)變更，主要表現(xiàn)為裝飾標(biāo)準(zhǔn)提高：

建設(shè)單位和設(shè)計(jì)人員在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)未充分考慮使用要求確定合理的設(shè)計(jì)方案，而是在施工過程中不斷提出新的要求和變更，造成工程成本提高。如上述企業(yè)建設(shè)中將水磨石地面變更為花崗巖地面約增加造價(jià)、地面墻面變更為地磚地面墻面約增加造價(jià)、提升衛(wèi)生間檔次約增加造價(jià)等。

④重大的建設(shè)方案調(diào)整及裝飾建材品牌的確定未經(jīng)討論、評審：

重大建設(shè)方案及設(shè)計(jì)變更、裝飾材料品牌的確定采用形式都是主管部門批準(zhǔn)、代建單位實(shí)施，此過程缺少投資控制過程，未經(jīng)討論和評審，不計(jì)算經(jīng)濟(jì)帳、且投資控制責(zé)任主體不明確，也未征求跟蹤審計(jì)及財(cái)政監(jiān)管等各方意見，只要求跟蹤審計(jì)單位只能被動(dòng)的對確認(rèn)品牌的單價(jià)予以審核，失去了不同品牌的性價(jià)比的對比。

⑤?投資方不斷地變更建設(shè)方案，不斷新增建設(shè)內(nèi)容導(dǎo)致代建單位無法控制投資規(guī)模，代建單位投資控制缺位：

在項(xiàng)目實(shí)施過程中由于新增項(xiàng)目和變更的不斷增加，代建單位僅是不斷的按照建設(shè)及投資方的項(xiàng)目增加要求和設(shè)計(jì)變更指令而進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施，沒有提出概算控制的意見和要求，造成代建方在投資控制中的缺位。

4、其他原因：由于在立項(xiàng)過程中項(xiàng)目范圍把控不嚴(yán)，且沒有明確規(guī)定具體的工作內(nèi)容，導(dǎo)致在施工過程中出現(xiàn)嚴(yán)重的“搭車”現(xiàn)象，原本因?qū)儆陧?xiàng)目日常維護(hù)項(xiàng)目與工程建設(shè)項(xiàng)目混為一潭，另外投資單位擅自邀請施工單位，出現(xiàn)分包現(xiàn)象并將該建設(shè)項(xiàng)目納入相應(yīng)工程，由財(cái)政支付相應(yīng)金額，這些維修資金擠占工程建設(shè)投資資金，導(dǎo)致項(xiàng)目超投資概算。

二、防治政府投資建設(shè)項(xiàng)目超投資的意見和建議：

1、加強(qiáng)項(xiàng)目審批與評審：

注重可行性研究，在可行性報(bào)告研究階段準(zhǔn)確編制工程估算，組織有關(guān)部門和有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目進(jìn)行評審，科學(xué)合理確定建設(shè)項(xiàng)目的投資規(guī)模。

2、加強(qiáng)資金來源的審核：

資金來源的多少決定投資項(xiàng)目的規(guī)模，量入為出，以收列支，合理運(yùn)用可以運(yùn)用建設(shè)資金，嚴(yán)格控制任意擴(kuò)大投資規(guī)模。

3、堅(jiān)持項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)按建設(shè)程序?qū)嵤乐埂叭吂こ獭薄?br/>
必須嚴(yán)格按建設(shè)程序進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，禁止“三邊工程”的出現(xiàn)。

4、加強(qiáng)對投資方在項(xiàng)目實(shí)施過程中審批事項(xiàng)的監(jiān)管：

在國有資金項(xiàng)目建設(shè)過程中，相關(guān)部門必須加強(qiáng)對工程建設(shè)過程中審批事項(xiàng)的監(jiān)管，規(guī)范國有資金使用，避免投資部門和資產(chǎn)使用部門不考慮資金來源的有限性盲目擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模。

5、規(guī)范和完善代建制度、加強(qiáng)代建方投資控制職能：

目前政府投資項(xiàng)目多為代建制，在當(dāng)前普遍形式下，代建單位偏重于對建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)度和質(zhì)量控制，而不注重投資控制，對代建單位也沒有投資控制考核指標(biāo)。建議相關(guān)部門認(rèn)真研究和完善代建制度，研究如何將國有項(xiàng)目建設(shè)投資控制融入代建責(zé)任中，形成一種科學(xué)完善的代建模式，投資控制若缺乏具體執(zhí)行的代建單位的參與、缺乏對代建單位投資控制效果的考核和獎(jiǎng)懲，只單純靠外圍的控制和監(jiān)管是難以達(dá)到最有效的投資控制效果的。

三、結(jié)束語 ：

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府工程將處在高速發(fā)展時(shí)期，如何管好、用好來之不易的建設(shè)資金，如何有效控制工程造價(jià)，減少損失浪費(fèi)，謀求最大投資效益，對納稅人負(fù)責(zé)，這些都是值得深思的問題。事實(shí)上，要使政府投資項(xiàng)目健康發(fā)展，需要各個(gè)部門乃至整個(gè)社會的共同努力，不斷改進(jìn)管理方法、不斷完善管理制度、不斷提高管理水平，減少內(nèi)耗，將政府資金用好用實(shí)。